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推進內蒙古新型城鎮(zhèn)化建設研究
新型城鎮(zhèn)化是我國今后一段時期內實現現代化的重大戰(zhàn)略。傳統城鎮(zhèn)化模式存在諸多弊端，也是不可持續(xù)的，2014年《我國新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》提出走以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，對于解決傳統城鎮(zhèn)化推進模式中存在的問題，實現經濟與城鎮(zhèn)化良性互動，全面建成小康社會具有重要意義。內蒙古的城鎮(zhèn)化在經濟的帶動和相關政策的推動下，經過多年的發(fā)展，已經從 “十一五”的高速發(fā)展，進入了目前的中速發(fā)展階段，城鎮(zhèn)化取得了顯著成效，2014城鎮(zhèn)化率達到59.5%，比2005年提高了12.3個百分點，比全國高出6.1個百分點。城市功能得到明顯提升，宜居性增強，促進了經濟發(fā)展和產業(yè)結構的優(yōu)化。但城鎮(zhèn)化過程中還存在著盟市間、城鄉(xiāng)間發(fā)展不平衡、城鎮(zhèn)化質量還不高、城市發(fā)展方式還比較粗放、城鎮(zhèn)化體制機制有待創(chuàng)新等問題，在經濟新常態(tài)下，城鎮(zhèn)化將面臨新的挑戰(zhàn)和機遇，需要我們根據地區(qū)發(fā)展實際，采取以下對策，提高城鎮(zhèn)化質量和水平，穩(wěn)妥推進我區(qū)城鎮(zhèn)化。
一、從重城鎮(zhèn)化增量到重城鎮(zhèn)化存量，不斷提高城鎮(zhèn)化質量和水平
2010年以來，內蒙古的城鎮(zhèn)化已經從高速向中高速轉變。“十一五”期間，我區(qū)城鎮(zhèn)化以每年1.66個百分點的高速推進，這與我區(qū)經濟的高速發(fā)展相適應。進入“十二五”以來的4年間，受到國內外環(huán)境的影響，經濟下行壓力加大，經濟增速放緩，城鎮(zhèn)化推進速度也由“十一五”期間的“高速”推進相應地調整為平均每年增加1.0個百分點，2014年城鎮(zhèn)化率達到59.5%，比2013年提高0.8個百分點，可見經濟發(fā)展速度影響城鎮(zhèn)化的進程。并且戶籍城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率相差17個百分點左右，城鎮(zhèn)化的整體水平還不高。因此，適應經濟新常態(tài)，新型城鎮(zhèn)化要對城鎮(zhèn)化速度做出適當調整，不追求速度、增量，而是要重視質量，突出解決好已進城的農牧民市民化問題，即存量問題，形成經濟與城鎮(zhèn)化協調共進的態(tài)勢，避免過度城市化。所以，城鎮(zhèn)化速度要從過去的每年增加1個百分點以上調整為每年0.7-1個百分點為宜。但由于各地經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平不平衡，我區(qū)各盟市城鎮(zhèn)化率最高和最低的相差50個百分點，不能整齊劃一，應因地制宜，宜快則快，宜慢則慢，不盲目攀比速度，東部地區(qū)城鎮(zhèn)化水平明顯滯后西部，因此，要快一些，而西部城鎮(zhèn)化水平高于全區(qū)，應放慢速度，重在提升城鎮(zhèn)化質量，不管哪個地區(qū)，都要根據經濟發(fā)展速度和產業(yè)吸納就業(yè)的能力來推進城鎮(zhèn)化。
二、從依靠擴大城區(qū)規(guī)模、投資驅動為主的粗放型發(fā)展方式，向依靠集約利用土地、創(chuàng)新驅動為主的發(fā)展方式轉變
新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，而不僅僅是土地城鎮(zhèn)化。我區(qū)城鎮(zhèn)化過程中，2000-2013年城市用地增長彈性系數達到2.16，而合理區(qū)間為1-1.12。可見，土地城鎮(zhèn)化明顯快于人口城鎮(zhèn)化，針對城市、城鎮(zhèn)蔓延的問題，要合理劃定城區(qū)邊界，保留城市內的綠芯和城市間的綠帶，做到城市發(fā)展絕不突破耕地紅線、生態(tài)底線，遏制城市蔓延趨勢。同時，必須集約利用城市內的土地，杜絕盲目效仿建設大廣場、大馬路、大場館、豪華辦公樓等形象工程的粗放建設方式，綜合考慮資源環(huán)境承載力、發(fā)展階段和現實條件，合理確定發(fā)展目標，做到不過度超前建設。合理配置各類用地，優(yōu)化城市土地利用結構，提高建設用地的利用效率。嚴格執(zhí)行國家標準，將城市人均建設用地指標控制在120平方米之內，縣級城市和小城鎮(zhèn)可適當放寬，控制在150平方米的合理范圍之內，防止出現有城無人的空心城市。
現階段，我區(qū)經濟需要從工業(yè)為主，向工業(yè)和第三產業(yè)并重轉變，通過技術創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、體制機制創(chuàng)新，加快傳統產業(yè)改造升級和新材料、高端裝備制造產業(yè)、節(jié)能環(huán)保、煤清潔高效利用等新興產業(yè)的培育和規(guī)模的擴大，延長產業(yè)鏈，促進工業(yè)和信息化的結合、第二產業(yè)和第三產業(yè)的融合發(fā)展。同時，要抓住國家“一帶一路”戰(zhàn)略、“京津冀一體化”機遇和我國居民消費層次提升的需要，積極發(fā)展對俄蒙貿易，提升具有資源優(yōu)勢的草原、森林、沙漠旅游業(yè)的發(fā)展層次，不斷為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供新動力，從而實現產業(yè)發(fā)展與新型城鎮(zhèn)化的互促共進。優(yōu)化投資結構，增加對新興產業(yè)、新技術以及人才引進培養(yǎng)的投入，加快科技研發(fā)速度和科技成果的轉化和產業(yè)化，促進產業(yè)結構向更高層次發(fā)展，不斷提升投資經濟效益，引進科技人才和管理人才，進而提供更多的就業(yè)機會，吸納不同層次的人才到城鎮(zhèn)就業(yè)。
三、以人為本，促進民生建設與城市市政建設、城市建設與鄉(xiāng)村建設統籌協調發(fā)展
新型城鎮(zhèn)化需要從速度推進型向質量提高型轉變。其核心就是堅持以人為本，而不只是以城市市政建設為本，要轉變投資重點和工作重心，積極推進公共服務常住人口全覆蓋，加快進城農牧民的市民化。為此，優(yōu)先促進就業(yè)和教育均等化，讓進城農牧民、外來務工人員實現穩(wěn)定就業(yè)，農牧民隨遷子女與城市里的孩子一樣接受同等的學前教育、義務教育、職業(yè)教育。要增加國家、自治區(qū)義務教育投入，提高國家和自治區(qū)在教育上的投入比重，不斷改善辦學條件，提高教學質量。加快配套性改革，順應城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢，重新核定城區(qū)和縣域教師編制，增加城區(qū)教師編制，改變教師結構性短缺問題。降低入學門檻，按照“以就近入學為主，以進入公辦學校為主”的要求，盡可能做到讓進城農民和外來務工人員子女與城市戶籍人口子女同等入學。加強宣傳，增強外來務工人員參加技能培訓的主動性，建立培訓機構與企業(yè)和用人單位的聯合培養(yǎng)機制，提高就業(yè)技能培訓的實用性和質量，增強進城農牧民就業(yè)能力，提高就業(yè)率。加強督促檢查，增強企業(yè)為農民工保險的主動性，同時提高農民工自身參保的意識，不斷提高參保率。穩(wěn)步推進保障房建設，降低申報條件，將農牧民和外來務工人員納入城市保障房體系，建立保障房申請、審核、退出、監(jiān)督機制，保證保障房分配的公平性，使進城農牧民和外來務工人員住有所居。
新型城鎮(zhèn)化不僅要提高城市自身的發(fā)展水平，還要關注農村，實現城鄉(xiāng)統籌發(fā)展，形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展格局。因此，通過城鄉(xiāng)規(guī)劃、產業(yè)發(fā)展、基礎設施、社會管理、公共服務等一體化聯動發(fā)展，促進城鄉(xiāng)統籌發(fā)展。實施好十個全覆蓋工程，加快基礎設施和公共服務向農村牧區(qū)延伸，促進農村與城市基礎設施、公共服務均等化;加強農牧業(yè)現代化，抓好糧食生產和農畜產品品牌建設，擴大需求，為城鎮(zhèn)化提供基礎動力;做好規(guī)劃，注意保持鄉(xiāng)村特色，防止城鄉(xiāng)一樣化，逐步縮小城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距，實現城鄉(xiāng)統籌均衡發(fā)展。
四、提高城市規(guī)劃管理水平，建設富有人文特色的綠色、生態(tài)城市
新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃要求建設綠色、人文、智慧城市，是重在城市內在品質的提升，目的是讓城市更加宜居，城市生活更加美好。城市是生態(tài)、經濟、社會系統構成的復雜系統，要建設好必須依靠科學的管理。為此，要堅持規(guī)劃統籌的理念，先行先試“三規(guī)合一”，做到經濟社會、土地利用、城市發(fā)展有機銜接、協調推進。加強城鄉(xiāng)規(guī)劃編制或修編、審批、監(jiān)督管理工作，充分吸收多學科專家參與城市的規(guī)劃編制工作，逐漸改變規(guī)劃師由于學科限制而導致的城市規(guī)劃對于人文、生態(tài)重視不夠，城市發(fā)展與人文、生態(tài)不協調的問題，增強城市規(guī)劃的可操作性性，將文化特色、生態(tài)理念融入城市規(guī)劃和建設之中，建設富有文化內涵、綠色低碳的城市。加強法制約束，建立責任追究制度，避免城市建設中隨意突破規(guī)劃限制的問題，維護規(guī)劃的權威性、嚴肅性。
五、加大體制機制改革創(chuàng)新力度，消除城鎮(zhèn)化發(fā)展的體制障礙
現階段，過去那種單純依靠擴大投資規(guī)模和快速拓展建成區(qū)的方式來推進城鎮(zhèn)化的模式不可持續(xù)，新型城鎮(zhèn)化要求依靠制度創(chuàng)新來促進發(fā)展，為城鎮(zhèn)化創(chuàng)造良好的環(huán)境。那么，深化戶籍制度改革、行政體制和財政體制改革、土地制度改革是重點。首先，深化戶籍制度改革，按照新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃要求，進一步放寬戶籍政策，穩(wěn)步推進居住證制度，關鍵要消除戶籍背后附著的各項利益，使得戶口逐步回歸人口登記的本來功能，賦予農民和外來務工人員與城市居民享有同等的權和利。其次，加快行政體制的改革。簡政放權，減少行政層級，在擴權強縣試點的基礎上，積極探索自治區(qū)直管縣，擴大縣級城鎮(zhèn)和市的權限，激發(fā)城鎮(zhèn)發(fā)展活力。關鍵要推進財政體制改革實質性改革，增加縣級財力，完善城鎮(zhèn)功能，引導產業(yè)向縣城和縣級市轉移，增強人口吸引力和產業(yè)集聚力，分散大城市壓力。再次，審慎穩(wěn)妥推進農村土地制度改革。加快農村集體土地和宅基地確權發(fā)證工作的推進，建立土地交易市場和交易平臺，制定合理的利益分配機制，逐步實現農村集體經營性建設用地與城市國有建設用地同等入市，同權、同價，促進城鄉(xiāng)要素的合理流動。
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